电子商务进农村综合示范县的2000万中央财政资金该怎么花?
时间:2016-07-20

导言

    自2014年国家财政部、商务部决定从8个省开展电子商务进农村综合示范以来,全国已分三批选出496个综合示范县开展这项工作,按每个县2000万元(其中第二批每县预拨1850万元)计,中央财政资金总投入近100亿元,带动地方财政配套政策及引导社会投入巨大。电子商务进农村综合示范工作2015、2016连续两年获中央1号文件力挺,其后国务院又于2015年10月14日常务会议上专题讨论,2016年4月6日常务会议再次提及。在经济亟待提振的背景下,这项融汇了服务三农、电子商务、精准扶贫、返乡创业等多项热点的政策,两年来无论是在推进的力度、速度,还是影响的深度、广度方面,都在不断加码和升级。

值此农村电商政策启动两周年,第三批示范县项目开始破题,64个示范县即将接受首批绩效评价之际,中国县域互联网+行动联盟/扶贫协作联盟副秘书长、嘿喵电商执行董事刘家杰应约在“乡亲”公众号发布系列文章,结合近两年来的亲历与思考,帮助更多示范县用足用活政策、形成持续发展动力。

 

    2015年12月中国县域互联网+行动联盟/扶贫协作联盟在浙江桐庐县成立

 

    电子商务进农村综合示范县的2000万中央财政资金该怎么花

 

    2014年7月,自国家在安徽等8个试点省开展电子商务进农村综合示范以来,笔者有幸较早参与了安徽对这项政策的相关座谈、考察和评审等工作,去省内外不少县域做过专题培训和调研,全程亲历了诸多示范县的项目实践过程,深刻体会到这是项触碰时代“膝跳神经”的好政策。但基层在实践中也遇到一些放不开手脚的情况,最近在与一些县领导、主管单位及承办服务商的交流中,被问到最多的就是:电子商务进农村综合示范县的2000万中央财政资金该怎么花?

中央财政拨到县里的钱躺在账上花不掉,这在普通百姓看来不可思议的事,却是真实存在的。2016年1月,商务部市场体系建设司专函通报审计部门对该项目的跟踪审计意见,指出综合示范工作存在资金使用率低、农产品进城推进缓慢等问题,要求各县在工作中加以改进。4月6日,商务部在安徽蚌埠召开市场体系建设会和农村电商培训会上,不少县领导在分组讨论环节反映钱难花、不敢花等问题。这类问题在国家其他政策财政资金的使用上也比较普遍。究其根本,大致有四个方面:

     一是各地出于谨慎性考虑,在制定具体项目实施和资金使用方案时,大多采取事后奖补方式,这是造成钱难花、花得慢的主观原因。由于前两年的国家政策文件没有明确中央财政资金的支持方式,不少省及示范县财政部门自主设计时较多采用投资补助或指标奖励等后支持方式,造成在该项目实施中难以动用中央财政资金。而由于该政策涉及项目投入大、周期长、内容多,过程中仅靠地方投入必然影响项目进度,也与国家盘活财政存量资金的要求相悖。反而在支持农村电子商务培训这一模块上,不少地方较多采用政府购买服务的方式支持,故资金使用较为顺畅。

 

    2015年7月安徽怀远县举办电子商务发展论坛并聘任电子商务发展顾问

 

    二是国家政策支持的重点方向有一个从宏观到明确逐年完善的过程,这从客观上影响了第一批示范县项目的实施进度。前年政策启动时,《财政部办公厅 商务部办公厅关于开展电子商务进农村综合示范的通知》(财办建〔2014〕41号)围绕健全农村电子商务支撑服务体系、扩大农村电子商务应用领域、提高农村电子商务应用能力、改善农村电子商务发展环境四项任务,明确中央财政资金支持的两项重点是:1)支持供销合作社、邮政以及大型龙头流通、电商企业建设改造农村电子商务配送及综合服务网络,完善服务功能;2)支持开展农村电子商务培训。去年《财政部关于做好2015年电子商务进农村综合示范申报工作的通知》,将中央财政资金重点支持方向进一步明确为三项:1)支持建立完善县、乡、村三级物流配送机制;2)支持县域电子商务公共服务中心和村级电子商务服务站点的建设改造;支持为发展农村电子商务而开展的农产品和农村特色产品的品牌培育和质量保障体系建设,农产品标准化、分级包装、初加工配送等设施建设;3)支持农村电子商务培训。同时强调,中央财政资金不得用于网络平台建设及购买流量等支出。

今年《财政部关于组织申报2016年电子商务进农村综合示范县的通知》,基本延续去年的三个重点支持方向,特别要求中央财政支持物流比例原则上不低于30%,即不少于600万元,并进一步强调:示范县要充分利用县域内现有各类产业园区、闲置厂房与第三方电商平台,最大限度利用社会化资源,避免盲目建设电商产业园区和资源浪费。中央财政资金不得用于网络交易平台建设及购买流量支出。在这个政策重点不断聚焦、要求逐步明确的过程中,第一批示范县谨慎趟路,客观上对其项目实施和资金使用进度有一定影响,但对于第二、第三批示范县不该再受这个问题困扰。

 

    2016年6月上街去安徽滁州电子商务园区开业

 

    三是部分示范县缺乏项目运作思路或合格的承办服务商,这是造成该县项目推进缓慢的深层原因。该项政策的中央财政资金一般会拨付到县财政使用,因此不少示范县往往将财政资金局限于本地企业扶持。有的县甚至政府专门成立有关机构直接操刀项目建设,短期内靠行政力量虽然取得一些进展,但国家政策退出后的可持续性有待跟踪。而从去年起,该政策开始加大向中西部地区、革命老区及国家级贫困县的支持倾斜力度,这些示范县(其实更应该称之为试点县)的基础又相对薄弱,一但主管领导项目运作思路不清,或者本地缺乏合格的项目承办服务商,其项目推进必然受阻,资金自然难花出去,这都是县里需要高度重视,加快调整和努力的。

 

    四是少数示范县主管领导以反腐力度大为借口,惧怕创新、不愿作为,从而造成该县项目停滞不前。由于商务部对该项政策目标及明令禁止事项的高调宣传,目前暂未发现各地滥用中央财政资金的情况。但也有少数示范县主管领导对项目推进无从下手,抱着“多一事不如少一事”的态度放任。甚至极少数县宁愿项目验收通不过、资金被收回。这不仅影响其项目推进,对当地民间发展农村电子商务热情也是一个极大的伤害。

 

    2016年3月福建省举办县域农村电商私聊会

 

    综上分析,笔者认为用足用活电子商务进农村综合示范政策,真正让社会拥护、农民叫好,才是商务部、财政部、国务院扶贫办大力推进这项政策的初衷。让政策成为示范县利用电子商务促进经济转型、搞活双向流通、助力青年创业、实现精准扶贫的加速器,把中央财政近百亿资金用到“刀刃”上,为县域农村电商发展培育内生动力,建立长效机制,引导社会资本如阿里巴巴“千县万村”计划、京东“千县燎原“计划等更多地投入农村,其意义十分重大。商务部及各省商务部门这两年为此组织了大量的调研和座谈,不断丰富政策内涵,细化政策条款,组织制定相关规范和导引,着力解决政策推进中的“掣肘”问题。结合今年新出台的政策文件,可以从以下三个方面破解项目建设和财政资金使用难题:

 

    一是按最新政策要求在县乡村三级物流、工业品下乡网络、农产品进城体系和设施、电子商务培训四个方面下功夫,及时调整项目重点,培育可持续发展的基础。中央财政资金重点将用于建立完善县、乡、村三级物流配送机制,要充分发挥邮政普遍服务优势,鼓励供销、商贸流通、第三方物流和本地物流等企业,以市场化方式建立农村电子商务物流解决方案;支持县域电子商务公共服务中心和村电子商务服务站点的建设改造;支持为发展农产品电子商务而开展的农产品和农村特色产品的品牌培育、宣传、推广和质量保障体系建设,农产品标准化、分级包装、预冷、初加工配送等设施建设;支持农村电子商务培训,其承办服务商可以是电子商务企业、各类培训机构或协会,培训重点对象包括农村青年、返乡大学生、大学生村官、退伍军人、驻村工作队和第一书记等。这需要各示范县结合自身特点,有针对性地研究制定项目具体实施方案,在实践工作中可以参照今年《商务部办公厅关于开展第一批电子商务进农村综合示范绩效评价工作的通知》,对第一批电子商务进农村综合示范绩效评价指标体系、绩效评价自评报告有关要求,以及商务部委托遂昌县网店协会起草的《农村电子商务服务规范》、《农村电子商务服务导引》等,在发动青年、培育爆品、设施覆盖等方面最好先选取一两个重点突破,迅速建立优势,再以点带面,逐步推进项目建设。必要时可以请进来、走出去,引入外地成熟服务商与本地企业合作,共同推进项目,加强考察、交流,学习了解别人的经验和教训。对于无所作为、消极应付的示范县,除取消称号、收回资金外,建议引入对主管责任人不作为的追责机制。

需要特别提醒第一批示范县的是,电子商务进农村是一项长期工程,千万不能有“船到码头车到站”的思想,要利用好项目验收前的冲刺期和评估后的整改期,引入更多资源,挖掘市场动能,要考虑在国家政策退出后出台必要的地方延续政策,巩固项目成果,培育可持续发展的基础,防止“半拉子工程”。

 

    2015年10月安徽舒城县启动电子商务进农村乡镇干部培训

 

二是积极借鉴、探索、创新符合政策要求且务实灵活的财政资金支持方式,出台必要的配套政策形成对农村电商项目发展的立体支持。今年《财政部关于组织申报2016年电子商务进农村综合示范县的通知》明确,中央财政支持方式鼓励各地探索政府购买服务、政府股权投资或公私合营(PPP)、以奖代补、贴息等多种支持方式,通过财政资金引导带动社会资本共同参与农村电子商务工作,各示范县财政和商务部门应认真领会、及时落实。新发布的《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》(国办发〔2016〕48号)表明,国家也希望加快推进这方面的改革。为用足用活中央财政资金,建议在政策支持方式上:1)对县域电子商务公共服务中心建设和改造,支持为发展农产品电子商务而开展的农产品和农村特色产品的品牌培育、宣传、推广和质量保障体系建设,以及农村电子商务培训等项目启动初期难以市场化运营的模块,尽可能采用政府购买服务的方式,公开竞争性选择承办服务商,在操作中注意对实施结果的把控和过程的规范;2)对于建立完善县、乡、村三级物流配送机制,支持为发展农产品电子商务而开展的农产品标准化、分级包装、预冷、初加工配送等设施建设这类投入大、回报期长、需要引导市场化解决方案的模块,可以探索政府股权投资或公私合营(PPP)、贴息等方式;3)对于村电子商务服务站点的建设改造,则可以采取有差别的以奖代补支持方式,特别是对于县域内20%左右市场化行为不愿意或不经济布点的村,可提高布点建设及三级物流维持的奖补额度,体现国家政策向经济不发达地区、贫困村倾斜的精神。

从前两批示范县的实践来看,地方政府通过“借转补”方式给项目推进较快的承办服务商有条件预拨一些财政资金,有利于促进项目建设进度。另外,示范县也需要在租赁公共服务场所物业、产业园区装修和运营、鼓励创新创业、奖励指标增长、加强行业协会建设、宣传造势等方面,给予必要的电子商务发展配套政策,与中央财政资金形成对项目发展的立体支持,引导和带动社会资本投入。

 

    2016年6月安徽桐城市组织电子商务发展规划修编

 

    三是正确处理好避免浪费和严令禁止、规定动作和自选动作两种关系,要有所为有所不为,尽可能放大“互联网+县域”的政策效果。在当前稳增长、调结构、压产能的形势下,各地出现大量的产业园区闲置厂房、仓库、办公场所,社会上闲置的各类资源也比较多。各示范县要充分盘活利用,避免把有限的财政资金拿去搞重复建设,形成新的浪费,坚决杜绝形式主义和政绩工程。由于电子商务行业本身是经过充分市场竞争发展壮大起来的,政府不应该过度干预经营主体自主的市场化行为,严令禁止中央财政资金为网络交易平台建设及购买流量支出买单,由其带来的收益和风险均应由经营主体自主承担。各大网络交易平台都拥有自己的网上消费客群,具有流量天然垄断的特征,近年来在移动化、垂直化上的发展趋势明显,模式迭代速度很快,以一个县(市)的财力很难建成有足够长期稳定流量的交易平台。

当然,也应该认识到一个县域的互联网化发展绝不仅仅是电子商务进农村综合示范政策支持的这几项重点,国家近年来在互联网+流通、农村一二三产业融合发展、新型城镇化和特色小镇建设、电子商务精准扶贫、青年返乡创业创新、跨境电子商务等方面也出台了不少政策,建议各地认真学习研究,对县域电子商务发展及互联网化在资源要素、基础条件、优势产业、发展阶段等方面做充分的摸底和分析,不生搬硬套别人的模式和经验,不盲目引进无助于现阶段发展的项目,科学规划下一步发展的重点,明确未来方向和发展目标,在打好规定动作的同时,做好本县的自选动作,树立标杆和亮点。在这方面将结合安徽桐城市的经验另行和大家分享交流。

 

    总体来说,用2000万中央财政资金去撬动一个县的“互联网+”进程是远远不够的,这不仅考验示范县领导们的执政能力和发展眼光,更需要在电子商务激活氛围、培育生态、巩固基础、形成亮点上投入大量精力,引导更多社会资本,吸引更多年轻人投身这项事业。当前正值各地基层政府换届的高峰期,相信没有哪个县的新任领导愿意在这一轮“互联网+”的浪潮中落后,希望各示范县能扎扎实实抓好电子商务进农村工作,面向新的五年定好规划、打好基础。

 

    2015年6月贵州铜仁承办扶贫志愿者行动计划电商扶贫能力建设项目课程录制